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司法行政

论司法改革中法官惩戒制度的完善

【字体: 【编辑日期:2014-11-27】 【来源:广西普法网】 【作者:张芷潍 】 【点击次数:26830】

论文提要:法官的职业化是当前司法改革的热点和焦点,是实现法律权威性、使人民群众在每一个司法案件中都体会到公平正义的客观要求。但是,目前作为法官管理制度一项重要内容的法官惩戒制度,却存在着相关法规位阶不高、行政化特征明显、惩戒标准与刑法规定不一致造成适用混乱等问题,难以体现法官的职业特点,也难以适应当前正在进行的司法改革新形势。有鉴于此,本文通过查找法官惩戒制度中存在的问题,探究深层次原因以及对比西方国家优秀经验,提出当前改革背景下完善法官惩戒制度的设想:即构建以保障司法独立性为基本原则、以不当行为为惩戒基点、以分类惩戒为主要方式的区别于公务员惩戒形式法官惩戒制度体系。通过修订完善相关立法,在高级法院和最高人民法院设立纪律法庭作为独立的惩戒主体,明确法官(包括司法辅助人员)与司法行政人员的不同惩戒体系,更好地规范法官的司法外行为,全面推行法官责任终身追究制度,对法官的不同违法违纪行为予以分类处罚等方式,推动法官惩戒制度的科学化、规范化、体系化。


  关键词:司法改革 法官管理 惩戒


  法官是维护社会公平正义的最后一道堡垒。近年来,司法腐败现象的愈演愈烈,不断提醒着我们当前法官管理制度的收效甚微和改革的迫在眉睫。本文着眼于法官管理制度中的法官惩戒制度,通过分析我国现有法官惩戒制度体系的不足,研究出现这些问题的深层次原因,对比借鉴国外的成功经验,希望对目前司法改革背景下法官惩戒制度的完善有所裨益。
  一、我国法官惩戒制度的现状及存在问题
  (一)我国现有的法官惩戒制度体系
  目前,我国关于法官惩戒制度的相关规定主要见于以下法律法规中:
  1.基本法律
  主要是《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国刑法》。
  (1)《法官法》
  《法官法》第三十二条的规定了十三种惩戒事由,第三十三条和三十四条规定了两种惩戒形式,第三十五条规定了惩戒的主体和程序。
  十三种惩戒事由具体包括:①散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工;②贪污受贿;③徇私枉法;④刑讯逼供;⑤隐瞒证据或者伪造证据;⑥泄露国家秘密或者审判工作秘密;⑦滥用职权,侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益;⑧玩忽职守,造成错案或者给当事人造成严重损失;⑨拖延办案,贻误工作;⑩利用职权为自己或者他人谋取私利;⑪从事营利性的经营活动;⑫私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼;⑬其他违法乱纪的行为。
  两种惩戒形式为:法官有《法官法》第三十二条所列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。其中,处分又分为六种不同形式:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低工资和等级。
  惩戒主体和惩戒程序则按照有关规定办理
  (2)《刑法》
  《刑法》中涉及法官的条款包括:第247条刑讯逼供罪、暴力取证罪;第八章的贪污贿赂罪;397条滥用职权罪、玩忽职守罪;399条徇私枉法罪,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权罪,枉法仲裁罪;400条私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪和401条的徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。法官如果实施了上述条款中涉及的犯罪行为,就必须追究刑事责任。
  2.其他的规范性文件
  主要有《人民法院监察工作条例》(以下简称《监察条例》)、《人民法院工作人员处分条例》(以下简称《处分条例》)、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》(以下简称《追究办法》)、《法官行为规范》(以下简称《规范》)、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》(以下简称《准则》)、《最高人民法院关于“五个严禁”的规定》、《最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法》、《人民法院有关部门配合监察部门核查违纪违法线索暂行办法》、《最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》以及各地法院内部制定的错案追究问责补充规定,如《广西壮族自治区高级人民法院错案问责办法(试行)》。
  上述的两项基本法律和十余项规范性文件共同构成了我国法官惩戒制度的框架体系,内容零散,惩戒规定不系统,造成具体适用中出现的一些问题。
  (二)我国法官惩戒制度存在的问题
  1.相关法规位阶不高,适用范围大打折扣
  上述法律法规从惩戒主体、惩戒事由、惩戒程序、惩戒措施等方面对法官惩戒制度做了不同程度的规定。它们的不断完善是我国司法体制改革不断发展进步的重要成果,但是,相关制度在立法上仍存在问题:一是就效力位阶而言,《法官法》和《刑法》是全国人大制定的具有普遍约束力的法律;《监察条例》、《处分条例》、《追究办法》是由最高人民法院出台的指导系统内部工作的规范性文件。《规范》和《准则》的规定相对宽泛,可操作性不强。效力位阶最高的《法官法》仅用了第十一章32至35条四项条款以列举的方式对法官惩戒制度予以规定,难以完全覆盖司法实践中的具体情形,且没有相应的规则予以细化,直接影响了《法官法》的可操作性和贯彻执行的准确性。二是关于惩戒主体和惩戒程序,《法官法》第35条仅规定为:“处分的权限和程序按照有关规定办理”。《处分条例》、《追究办法》和各地高级法院规定的地方性规范文件中虽然有明确的补充,但是位阶不高、效力不大、适用范围也有限。三是《法官法》自2001年修订之后,在近13年的时间里,都未对相关条款予以修订或补充,在适应当前新形势下的审判工作方面已稍显不足。
  2.行政化特征明显,难以体现法官职业特点
  (1)惩戒主体的行政化
  我国目前具有惩戒权的惩戒主体主要有两个,一是审判机关本身即各级人民法院,另一个是国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会。没有设立独立的、专门的法官惩戒机构。对于一般违纪行为,由各级人民法院的纪检监察部门自行处理即可。应移交有关机关立案处理法官的违法犯罪行为、涉及免职决定的事项还要经同级人大及其常委会审核通过。根据《法官法》的规定,各级人民代表大会及其常务委员会有权依法对法官的职务进行罢免,即可以对违法犯罪的同级人民法院中担任行政领导职务或具有一定审判职称的法官实施“罢免”。虽然在实际司法实践中,人大及其常委会行使惩戒权时完成审批程序即可,并无实质性的审查,但是,这一审批备案的过程,已经使法官惩戒制度的惩戒主体带上了行政化的色彩。
  (2)惩戒内容的行政化
  按照《法官法》第11章第34条、《处分条例》第1章第2节第6条规定,法官处分的种类为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。《处分条例》的第1章第2节第8条还规定:“受处分期间不得晋升职务、级别,其中,受记过、记大过、降级、撤职处分的,不得晋升工资档次;受撤职处分的,应当按照规定降低级别。”这些关于法官处分的具体规定,与工资、级别、待遇挂钩,同行政机关公务员处分相关规定并无二致。且在司法实践中,对于一般违纪行为,法院内的纪检监察部门,通常接到信访举报、调查、核实、通报处罚结果等一系列行政监察工作程序完成对违纪人员的惩戒。无论是法官还是一般工作人员,同样或类似的行为,都是同一个处罚机构、同一种处罚结果,没有体现司法工作的特殊性和法官的职业特点,不利于法官管理制度尤其是惩戒制度的规范化、科学化,效果也不尽理想。
  3.惩戒标准与刑法规定不一致,造成适用混乱
  根据《刑法》第307条的规定:“以暴力、胁迫、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。帮助当事人毁灭、伪造证据,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役。司法工作人员犯前两款罪的,从重处罚。”而《处分条例》的第2章第40条则规定:“故意毁弃、篡改、隐匿、伪造、偷换证据或者其他诉讼材料的,给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。”《刑法》307条的主体为一般主体,即年满18周岁且具有刑事责任能力的自然人,法官属于该主体的范畴,且307条第3款还对司法工作人员作出了“从重处罚”的规定。但是,规范性文件却将这一本应属于刑法调整范围的违法犯罪行为归入纪律处分的责任框架内,这无疑是变相减轻了法官的责任,降低了法官违反义务承担的风险,造成了实际适用中的混乱,不利于法律公平性的实现,也不利于社会法治的发展。
  二、原因探究
  1.古代司法传统的影响
  从古代开始,我国司法与行政不分的传统就一直延续至今。在古代,由于皇权至上思想的影响,司法权一直从属于行政权,采用衙门这一行政机构管理地方司法活动。知县等地方行政官员同时担任司法官,司法官的裁决权力与行政权力是一体的。虽然隋唐以后,出现了比较完整的司法官责任制度,也曾有枉法裁判罪,如唐律或明律均规定,法官枉法裁判,倘使无辜者入罪或使有罪者出罪,均应受刑事处罚。但是,司法官适用的惩戒措施大多是行政惩戒措施。新中国成立后,我国借鉴了苏联的司法制度,司法权与行政权分离,但是,一直没有形成像西方国家那样完整的体现现代法治精神的法官惩戒制度,仍然可以看到行政权的深刻影响。
  2.现有监督形式效果不佳
  为了预防司法腐败,我国的权力机关、纪律监察机关、人大、政协、检察机关、新闻媒体、普通群众以及法院自身都有监督法官审判执行工作的权力。监督形式的多样化同样也容易造成责任的推诿,使监督流于形式,难以落到实处。
  3.对惩戒行为是司法行为还是行政行为界定不清
  影响法官惩戒制度的另一个原因在于,我们对于法官惩戒行为是司法活动还是行政活动的问题认识不清。我国目前的法官管理制度往往直接借鉴公务员管理办法。由于行政的主动性和对效率的追求,行政性组织的管理目标就必然是在命令与服从的秩序框架下寻求一种能够及时、高效地解决各种社会矛盾的机构。而司法的被动消极性、中立性、并不最大限度的追求效率性决定了司法的公正性仍是第一位的。[1]因此,应该首先明确对法官实施的惩戒行为属于法官管理制度的一部分,而法官管理制度又是法官充分参与司法活动的规范和保障,因此,与行政行为有明显区别。
  三、构建司法改革背景下的法官惩戒制度的构想
  (一)坚持保障司法独立的基本原则
  司法改革中一切问题的关键是确保司法独立。司法独立是司法实现公正的必要条件,是法治的基本准则,也是底线。十八届三中全会公报中提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。构建适应司法改革发展需要的法官惩戒制度,首先要坚持的就是保障司法独立的这一基本原则。
  法官是司法活动的实施者和司法独立的实践者,因此,法官惩戒制度是否合理和完善直接影响了对法官司法活动的监督和制约,影响了司法行为的公信力。在我国,司法的行政化由来已久,一直制约着司法独立性的有效实现,也导致了法官惩戒制度出现这样那样的缺陷。同样是法官惩戒制度,但西方国家却是以保障法官独立行使审判权作为前提的。例如,在德国,法官独立性不受侵犯和法官受到严格的法律约束是有机结合的。如果上级认为某项监督措施是允许的,而有关法官却认为该项措施妨碍了他的独立性,根据德国法官法,他可以向纪律法院起诉,以判定其独立性是否受到侵害。[2]一名法官,如果根据院长的指示去办案,在我国的司法实践中时有发生,但是在德国,这已构成严重失职。因此,我们在完善法官惩戒制度的过程中,可以借鉴西方国家的优秀经验,建立一套区别于公务员惩戒体系的惩戒制度,通过保障法官独立行使审判权、规范法官行为来促进法官正确行使宪法和法律赋予的职能;通过提高法官的法律信仰及职业操守来建设一支高质量专业化的法官队伍,从而在司法实践中践行司法的独立性和公正性。
  当然,司法独立、法官独立并不意味着法官可以摆脱法院的内部监督。根据权力制约理论,任何权力没有制约就会导致腐败。适当而必要的监督,可以在保障法官的独立性不受侵犯的同时,约束法官不能随心所欲,要公正司法、品行高尚,从而促进法官更好地履行宪法和法律赋予的职能。
  (二)构建以不当行为为基点的法官惩戒制度
  1.完善相关立法——《中华人民共和国法官法》
  改革必须要于法有据。要完善法官惩戒制度,完成司法改革的预期目标,修订中国法官制度的根本——《中华人民共和国法官法》势在必行。司法工作有特殊的规律,因此,要从立法层面明确法官与司法行政人员不同的管理体系,详细而科学地明确惩戒事由、惩戒主体、惩戒程序和惩戒内容,使法官知可为,知不可为,也为维护司法独立、抑制司法腐败提供具有可操作性的惩戒措施。
  2.设立独立的惩戒主体——纪律法庭
  为体现法官独立管理的原则,笔者认为,可以在高级人民法院和最高人民法院设立纪律法庭,专门审理法官的轻微违法违纪案件。在这方面,我们可以参照德国的纪律法院制度。在德国,联邦和州都设立有专门的纪律法院,行使监督惩戒法官的职责。纪律法院采取合议庭的形式审理法官轻微违纪违法案件。在纪律法院任职的法官一般任期为五年,由各法院中具有深厚审判经验的法官组成,只有当出现法官违纪违法案件、需要纪律法院开庭审理时,法官才聚到一起。纪律法院“负责对法官的一般惩戒处分进行裁决。如果需要给予更为严重的处分如免职,则应经过一定的程序后,交由联邦宪法法院处理。”[3]法官“对于州纪律法院的判决不服,亦可以上诉至联邦法院,申请变更。联邦纪律法院直接管辖联邦法官违纪案件。”[4]因此,我们可以借鉴德国的管理纪律法院体系,对于基层法院、中级法院的法官轻微违纪违法案件,由高级法院设立的纪律法庭审理。对高级法院纪律法庭的判决不服,可以上诉至最高人民法院纪律法庭。最高人民法院纪律法庭审理全国范围内重大的法官违纪违法案件。同时,法官触犯《刑法》规定的严重违法行为,仍然应该移送有关司法机关依法处理。
  3.明确界定惩戒对象——法官及司法辅助人员
  党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。其中的一项重要改革内容就是完善司法人员分类管理,将法院内部工作人员分成法官、司法辅助人员、司法行政人员,对法官实行有别于普通公务员的管理制度。根据这一改革思路,我们应当明确,法官惩戒制度惩戒的对象仅仅包括法官及法官助理、书记员等司法辅助人员,司法行政人员不在这一制度的调整范围之内。对于法官、法官助理及书记员的不当行为或违法行为,应当根据法官惩戒制度予以相应惩戒。司法行政人员则按照《公务员法》的规定,比照行政机关工作人员,对自身的违法违纪行为承担相应的责任。
  4.完善科学的惩戒是由——法官的不当行为
  法官作为一个特殊的职业群体,因其作为司法公正的直接践行者这一特殊的身份,使其相对于其他职业而言,在个人道德水平、个人修养和个人行为方面有更高的要求。西方法治发达国家对于法官的司法外行为的约束是相当严格的。1924年美国的《法官行为准则》中就已经写明:“法官从事一切活动时,必须避免任何不当行为和看上去令人觉得不当的行为。在非职务活动中,必须保持品格端正,不得因其行为而导致人们对法官司法公正能力的怀疑,对审判工作的贬低或者妨碍审判职责的旅行。法官的司法职责高于其他一切活动。禁止法官参与有种族、性别宗教、国籍方面歧视行为的组织。”[5]准则中还表明,决定进行纪律处分是否适应首先合理适用有关规定,并取决于有关行为的严重程度、是否存在习惯性和多次出现的错误行为以及这种错误行为对他人和司法体系产生的影响。实际上,纪律处分是很少使用的,除非法官的行为极端严重、多次出现、故意和反复无常。[6]
  在我国,《处分条例》、“五个严禁”规定和各地区错案追究办法都是对法官不当行为的约束,尤其是《处分条例》的出台,改变了以往以裁判结果为指向的惩戒制度,逐渐将关注焦点从单一的裁判结果拓展到法官的司法内及司法外的不当行为,在要求法官的司法行为满足程序公正、实体公正要求的同时,对法官遵守司法礼仪和职业道德、加强个人修养、约束业外行为等方面也有了比较完整的规定,对违反规定的行为如何处理提供了规范,体现了法官管理体制的进步。因此,笔者认为,健全法官惩戒制度,应当继续完善以法官不当行为为基点的惩戒体系,使惩戒措施和惩戒事由更完善、更具有可操作性,更好地从正面引导和规范法官的职业行为和个人行为,促进法官的职业化发展。
  5.制定切实可行的惩戒措施——体现法官职业特点
  (1)实行法官责任终身追究制
  这是此次司法改革的内容之一。法官责任终身制,即法官对自己审理案件的质量终身负责,出现问题后不能因为时间、岗位和职务变化而免责。这一制度按照有错必究、有责必罚的原则,使法官从立案受理到审判乃至执行的全过程,凡发生执法错误都必须受到追究和处理,只有这样,才能促使法官加强学习、努力钻研业务、提高执法水平,真正建立起一支廉洁奉公、执法如山的法官队伍。[7]
  我国各地区现行的错案追究/问责制度中,已经出现了法官责任追究不因时间、岗位和职务而改变的一些相关规定,法官责任终身追究制初现雏形。例如,《广西壮族自治区高级人民法院错案问责办法(试行)》第四章第十九条规定:“应予问责的法院工作人员已调其他法院的,由错案认定法院将其错案调查情况向该工作人员现所在法院通报,由该法院根据相关规定予以问责。”第二十一条:“应予问责的法院工作人员已退休的,根据其承担责任应给予降级、撤职、开除处分的,根据规定相应降低或者取消其享受的待遇。”第二十二条:“应予问责的法院工作人员已调离、辞职、退休的,根据其承担责任涉嫌构成犯罪的,有错案认定法院将其违法线索移送有关司法机关依法处理。”
  法官责任终身制打破以岗定责、以岗追责的传统惯例,责任追究伴随法官终身,可以使法官更为审慎地行使权力,有效提高案件质量,增强了法官的履职意识、自律意识、公正意识和廉洁意识,也有助于提高社会对法院工作的认可,树立法律权威,提高司法公信力。
  (2)对法官的不同违法违纪行为予以分类处罚
  当代西方国家的司法惩戒措施主要分为三大类:一是经济类惩戒措施,如罚金或者罚款,旨在突出对法官贪赃枉法行为的惩戒。二是行为类惩戒措施,例如暂停职务、调离审判岗位等,以使有违法乱纪但又达不到免职处分的法官在一定时期内不能从事司法活动。三是资格类的惩戒措施,即通过严格的惩戒程序免除法官的身份,并且实行永不叙用制度。[8]我国的法官惩戒制度也可以参考借鉴这一分类处罚的形式。
  ①对于初次违反法官惩戒制度相关规定,情节显著轻微,社会影响不大的法官,由该法官所在法官经过调查核实后,采取警戒性惩戒措施,如公开检讨、系统内通报据批评、警告并记入档案。
  ②对于有贪赃枉法、以非法占有为目的贪污受贿的法官,根据其行为的严重程度和社会影响程度,由该法官所在地区的高级法院或最高法院设立的纪律法庭裁决决定采取经济性惩戒措施,如处罚金、降低工资等;违反《刑法》相关规定的,予以经济性惩戒之后,移送有关司法机关依法处理。
  ③对于违法违纪现象严重、多次违纪或故意违纪等行为较恶劣的法官,根据违法违纪情形的轻重程度,该法官所在地区的高级法院或最高法院设立的纪律法庭裁决决定采取资格限制性惩戒措施,如降低、取消法官等级,对法官的司法职务或法律活动进行限制,暂停职务,免除职务等。法官在被限制司法职务或法律活动、暂停职务期间,不能参加审判活动的,可以暂时调离工作岗位。惩戒措施实施完毕后,由作出惩戒决定的纪律法庭予以考核,对是否恢复该法官的审判职务作出决定。没有通过考核的,将予以免除职务处分,剥夺法官的审判资格,不得再从事司法职务。
  1、云斯琴:《法官责任追究制度研究》内蒙古大学硕士学位论文,2010年,第27页
  [2]、载宋冰:《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》中国政法大学出版社1998年版,18-19页
  [3]、韩苏琳:《美英德法四国司法制度概况》人民法院出版社1981年版468页
  [4]、傅德:《德国的司法职业与司法独立》、宋冰《程序、正义与现代》中国政法大学出版社1998年版38页
  [5]、王净:《我国法官惩戒制度之重构》暨南大学硕士学位论文,2011年,第23页
  [6]、怀效锋:《法官行为与职业伦理》法律出版社2006年版,第469页
  [7]、马长生主编:《法治问题研究》法律出版社1998年版,第616—618页
  [8]、宋英辉、郭成伟:《当代司法体制研究》,中国政法大学出版社2002年4月版,第366页


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